PPP模式整体框架下风险分担机制研究
摘 要：从PPP模式及风险分担研究现状入手，研究发现基础设施服务效率、风险控制成本及风险分担之间存在风险分担的合理区间。基于风险分担要在合理分担区间进行设计的原理，对分担机制进行假设界定和风险偏好分析，提出风险分担流程，并根据风险分担原则构建了分担的框架。
关键词：PPP模式；风险；分担机制；整体框架
1引言
随着我国城镇化进程的推进，人们对公共产品和服务的需求空间骤然增大，基础项目的投资增加使政府资金面临较大缺口，公共产品和服务需求的提高使政府技术和管理效率低下，单纯依靠公共部门的财政支出、技术管理已经很难满足这些要求。由于PPP(Public Private Partnership，PPP)项目在一定程度上能够缓解公共部门财政负担，充分发挥其他投资体在公共产品建设中的技术和管理优势，使得PPP模式被广泛应用于能源、通信、公共建筑和废水处理等公共产品建设和服务领域。但是，这类基础项目建设投资规模巨大、建设周期和营运周期长、风险因素多，与一般的项目相比风险更大。通过对马来西亚私有化国家污水项目，沈阳第九水厂等PPP项目失败案例的整理和分析发现，风险分担不合理是项目失败的最重要原因。如何根据政府部门和私营企业的资源优势来平衡各个参与方的利益分配和风险分担是降低项目失败率的有效途径，因此需要建立一个合理的PPP项目风险分担机制，保证PPP项目能够良好地建设和运营。为此，本文一是研究其分担机理，确定PPP模式风险分担区间、分担的假设与原则；二是进行框架设计，确定分担偏好、分担流程和分担框架。前者从理论上进行机制设计，后者重于机制操作，二者相互作用，形成有机的风险分担机制系统。
2 ppp模式及风险分担研究现状评析
2.1 PPP模式研究的理论基础及现状评析
国外具有代表性的部门如欧盟委员会，美国PPP国家委员会等均提出过PPP模式的概念，尽管描述不同，但本质上都是为了建设和运营更高水平的公共基础设施和服务，公共部门选择合适的私营部门建立长期稳定的合作关系，以便达到优势互补、风险分担、利益共享。国内关于PPP的概念描述有广义和狭义之分:广义的概念与国外一致;狭义的PPP概念是指一系列项目融资模式的总称，包括BOT,DBFO等。
目前国内对PPP模式研究的范围主要集中在应用层面上，如王林秀等对PPP模式在我国公租房建设中的应用进行了研究；刘承毅对建筑垃圾领域引入PPP模式进行了探索；杜亚灵等对PPP项目中组织间信任的动态演化进行了研究。这些研究对PPP模式应用于我国基础设施的投资建设具有一定的推动作用。
2.2 PPP模式风险分担研究的理论基础及现状评析
PPP模式的风险分担是PPP项目在实践应用中的工作重点。一方面，PPP项目投资规模大，建造和营运时间长，项目涉及范围广，各参与方之间的关系错综复杂，项目风险因素多。另一方面，PPP项目的具体实施依据各个项目外在环境条件而各不相同，通常没有先例可循，对每一个PPP项目建设都是相对新的尝试，项目风险发生没有规律。因此，PPP模式相对其他单一的投资体对风险较为敏感，容易造成项目损失。
国内外对PPP模式风险研究的相关文献众多。K.C.Iyer和Mohammed Sagheer利用解释结构模型建立风险层次结构以及各风险之间的关系；Yongjian Ke，Shouqing Wang，Albert P.C.Chan，Esther Cheung.研究中国大陆和香港PPP项目风险偏好。王颖林等基于风险偏好角度研究了PPP项目风险分担博弈模型；尹贻林、尹晓璐以北京地铁四号线为例，研究了PPP模式风险分担;孙艳丽等基于ISM的角度对PPP融资风险因素进行分析[8]。这些文献多是针对PPP风险分担的某个方面进行单一分析，未从整个PPP项目风险角度对分担工作进行研究，因此本文在整体框架下对PPP模式风险分担进行研究。
3 PPP项目风险分担的机理
3.1风险分担区间的确定
在PPP项目风险分担博弈的过程中，占有相对主动权的公共部门偏好于将PPP项目中更多的风险转嫁给私营部门，并授予其项目的特许经营权，这种方式虽然在部分PPP项目建设和运营上可行，但从长远性来看对PPP项目是有害的。私营部门承担的风险多，在一定程度上能够刺激其对项目的管理效率和控制能力，但这并不意味着私营部门承担的风险越多对整个PPP项目越有利，相反，当私营部门承担的风险到达某一临界点后，其对风险的控制能力越来越弱，这就很容易引起PPP项目风险事件的发生，甚至导致整个项目失败。公共设施建设和服务的效率、控制风险成本及风险分担的关系。
由图1可知，随着私营部门在风险分担中承担风险量的增加，项目的效率逐渐提高，总成本不断下降，投入资金转化成相应的固定基础设施项目，使资金价值不断上升；当公共部门转移给私营部门的风险数量到达一定程度后，项目效率开始下降，项目总成本不断上升，资金价值也开始下降。公共部门和私营部门的优势不同，承受风险和控制风险的能力也不同，效率、总成本和风险分担之间存在一个最优的分担区间，在该区间内，各参与方本着互利共赢的原则对于分担的风险都能接受，所以PPP项目风险应该在这个区间内进行最优分担。
3.2 PPP项目风险分担理论假定
3.2.1“理性人”的假设
“理性人”的假设是指PPP项目的各参与方，针对项目风险分担所做出的选择均是理智的行为，不会受到情感因素的影响，也不会盲目地跟从他人的决定。“理性人”所做的决定都是基于自身利益的决定，各参与方所有活动的目的均是追求自身利益的最大化。即公共部门追求社会福利最大化，使公共基础设施更好地服务社会;私营部门追求自身利益最大化，能够从PPP项目建设中获得更多的利益。因此在风险分担主体确定时，各方都是基于自身的目的所做出的理性行为。
3.2.2“合作意愿”的假设
基于各自的目的，双方对PPP项目的风险分担均有合作的意愿，即双方都愿意为了项目的顺利完成而合作。从PPP项目整体出发，双方甚至可以损失部分自身利益来承担风险使项目能够良好地建设和运营。同时针对双方均不愿意承担的风险可通过协商或者风险转移等风险控制手段进行分配，本着互利共赢的原则分担风险。
3.2.3 PPP项目风险分担原则
在相关文献中，风险分担与控制力对称、风险分担与收益相匹配等原则被大量提及并应用，故本文也以这两个原则作为风险分担机制设计的原则，同时提出风险分担动态原则。
3.3.1初步分担阶段——风险分担与控制力对称原则
风险控制力是指PPP项目各参与方对项目某种风险的识别、判断、控制和管理等能力。风险分担与控制力相对称是指在进行PPP项目风险分担时，将某种风险分配给对此类风险控制力较大的一方。风险承担方控制力的评估主要根据双方对风险控制具有的相对优势，这种优势可以来源于自身的技术、经济或者管理等综合条件。在初步分担阶段，由控制力大的一方承担风险，对风险具有相对的控制优势，不仅能够降低风险发生的概率，避免出现风险而引起项目损失，而且还能够合理调动和优化配置各方的资源，增加整个PPP项目风险分担的合理性。
3.3.2谈判分担阶段——风险分担与收益相匹配原则
PPP项目各参与方在对项目风险承担进行谈判协商时，都会要求得到与风险相匹配的收益作为承担风险的补偿。基于对风险利益的追求，PPP项目各参与方会根据自己的技术优势和风险偏好对风险进行博弈，愿意承担自己具有控制力和收益大的风险，而对于超出自己控制力外的风险，各方的竞争意愿程度就很低。因此，对于PPP项目中双方承担意愿低的风险要进行风险分担收益奖励政策，可以通过高于预期收益的激励方式来刺激承担主体进行风险分担。
3.3.3跟踪再分担阶段——风险分担动态原则
风险分担机制是一个开放的系统，系统要素在与项目外界环境进行物质与信息交换时是动态变化的。同时由于PPP项目建设营运合同周期长，不断变化的内外部环境以及潜在的风险因素都影响风险分担框架的稳定性，因此在风险分担框架设计时要不断进行风险识别、评估和分担等工作，以确定新形势下双方风险分担的量。此外，合同的不完备性，使得谈判当事人不可能约定所有风险的分担，故需要动态地确定风险分担量，使风险分担机制更加灵活。
在PPP项目中，各方凭借自己在项目风险控制上的不同技术优势，对承担风险有着不同的风险偏好。
公共部门一般以政府为代表，所具有的技术优势是能够提供部分行政职能上的操作性和便利性。因此在PPP项目风险承担中，倾向于对政治风险和法律风险的承担。如可以对PPP项目前期投资分析、可行性研究等做初步风险分担；PPP项目中的相关文件审批、土地获得等也可以通过行政手段来达到。私营部门在PPP项目中具有资金、管理经验、建造技术等优势，因此在PPP项目风险承担中，偏好于承担项目风险中的建造风险和运营风险，以其在项目融资、设计、施工、管理等方面的优势来对相应阶段的风险进行控制和管理。例如PPP项目中的工程进度风险、质量风险等可以通过加强施工管理来避免。对于经济风险和自然风险等双方偏好意愿较低的风险，双方可以通过商议协定与奖励政策相结合的方式来进行分担，以达到项目风险的合理分配。
根据风险分担理论假设、风险分担原则、风险分担偏好和技术优势等内容，本文构建PPP项目风险分担的流程，如图2所示。
在PPP项目初始风险中，部分风险可以依据分担原则的界定直接作为构建初步分担框架的要素，但对另外一部分风险就要进行风险分担假定，形成双方都容易识别的理性风险，经过各方的风险偏好的选择和相应的激励政策分担使该风险成为初步分担框架的要素，最后通过相应的风险跟踪与反馈进行最终风险分担框架的构建。
4.3 PPP项目风险分担的框架
根据风险分担假定、风险分担原则以及风险分担流程的研究结果，本文提出的风险分担框架，如图3所示。
对风险分担框架进行评定是确定PPP项目风险分担是否得当，确定分担流程是否具有可操作性和可行性。本文设计的框架在风险初步分担阶段以风险分担与控制力相对称原则为主，结合各方对PPP项目初始风险的偏好选择和各部门技术优势，选择对风险控制力大的一方来承担风险。因此风险主要分为公共部门承担的风险，私营部门承担的风险和双方共同承担的风险。在谈判分担阶段，分担框架以风险分担与收益相匹配的原则为主，各部门对初步承担的风险进行评估、定价、谈判和管理等工作，建立合理的分配方案，对PPP项目风险进一步分担。最后，基于风险分担的动态原则，分担框架建立了风险跟踪和再分担机制，保证项目的良好运行。
风险合理分担是保证PPP项目良好运行的基础。本文在PPP项目风险分担理论假定的基础上分析了各部门的风险分担偏好及技术优势，为各部门在PPP项目风险分担机制中分担风险提供了理论依据。结合风险分担原则及分担流程，设计了一套较为系统、全面的PPP项目风险分担机制。风险分担机制的研究将有利于充分调动各类社会资本的积极性，鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设，不断提高社会公共服务的质量和水平，实现PPP项目的多层次、多样化发展。